Taiwan: Between the Pivot and a Hard Place

What role, if any, can Taiwan play in the U.S. rebalancing to Asia? And what can Taipei to do increase its chances of joining the fledging regional alliance?
J. Michael Cole / Thinking Taiwan
J. Michael Cole / Thinking Taiwan
J. Michael Cole
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(Editor’s note: This article was originally published on the China Policy Institute Blog, University of Nottingham, on Jan. 30, 2015.) 

 

More than three years have elapsed since then-Secretary of State Hillary Clinton posited the idea of a U.S. “pivot,” or “rebalancing,” to Asia in her article for Foreign Policy magazine. To this day, nobody seems to have a clear idea how to define the nature and shape of the endeavor in either quantitative or qualitative terms. An even more difficult question is whether Taiwan could, or will, play a role in the pivot, and if so, what would be the extent of its involvement.

Although several factors favour a role for Taiwan — its geographical location within the first island chain and a democratic political system, among them — integrating the island-nation into the pivot also involves risks and challenges that are unique to its situation.

Chief among them is the acknowledged fact that the People’s Republic of China (PRC) does not recognize the legitimacy of Taiwan, or the Republic of China (ROC), as it is officially known internationally. Beijing, which never abandoned the possibility of using force to “retake” the island, is already extremely sensitive to any signal of military cooperation between the U.S. and Taiwan. Moreover, even if they have dwindled down in recent years, China has threatened dire consequences whenever Washington announces it will sell defense articles to Taiwan, which the Chinese leadership regards as “interference” in its “domestic” affairs.

Needless to say, a more formalized role for Taiwan within a fledging regional security architecture, especially if there is a military component, would exacerbate apprehensions in Beijing that the island is part of a Cold War-style strategy to “contain” China and thereby constrain its regional, and perhaps global, ambitions as an emerging superpower.

Continue to the full article on the CPI Blog.

 

台灣,在亞洲軸心與險境之間 (Trans. by William Tsai)

自從美國國務卿希拉蕊在《外交政策》(Foreign Policy)雜誌上撰文提出美國的「亞洲軸心」、「亞洲再平衡」構想之後,已經過了三年多。直到今天,無論從質化還是量化角度上,似乎還是沒有人能夠明確定義美國這項構想的性質與形態。更棘手的問題則是,台灣在這個軸心之中能不能有一席之地?扮演的是什麼角色?若能夠參與,又是在多大程度上?

儘管有幾項因素有助於台灣在其中扮演角色,包括它在亞太第一島鏈中的地理位置和它的民主政治體制,但是要把這個島國納入軸心,卻也因其獨特處境而有些風險與挑戰。

其中最重要的是中華人民共和國不承認台灣的中華民國政府的合法性,這是全世界普遍承認的事實。從未放棄以武力「收復」台灣島的北京當局,對於美國與台灣之間任何軍事合作的跡象始終極度敏感。不僅如此,即使最近幾年已收斂不少,每當華盛頓當局宣佈出售防衛性武器給台灣,中國都以「嚴重後果」作為威脅,因為中國領導人認為對台軍售是「干涉中國內政」。

不用說,台灣在一個剛起步的地區安全結構,特別是具有軍事意義的結構中獲得更正式的角色,必定會激化北京當局對於台灣是冷戰年代「遏阻中國」戰略的一環,用以抑制崛起雄飛的強大中國在亞太地區乃至世界各地擴張雄心的憂慮。

打破台灣的孤立
在現有的條件限制下,華盛頓當局擘劃亞洲再平衡戰略時,卻弔詭地對台灣可能扮演的角色保持沈默,也就毫不令人意外了。不幸,這個困局始料未及的後果之一,是造成了台灣被國際社會孤立、遺棄的感受。美國正在積極爭取直到不久前仍是死敵的越南加入軸心,而身為美國多年盟友的台灣卻被冷落(至少公開場合是如此)這件事,更加深了這種感受。

愈發強烈的被拋棄感受,對於台灣軍隊乃至整個社會的精神士氣都會造成嚴重影響。既然台灣在美國的再平衡戰略中或許確實扮演了角色(立刻想到的是情報共享),華府的決策者們理當更能清楚理解,如此的士氣打擊對於美國在亞太地區的發展有害(首先,台灣軍隊的元氣大傷將會鼓勵中國採取軍事冒險行動,並且有利於中共情報部門滲透,這點可想而知),以及這樣的害處能以何種措施補救。新一輪對台軍售無疑將會提振台灣的民心士氣,目前軍售正處於1990年代至今最長一段未曾正式通知國會最新防禦性武器清單的時期:就這點而言,轉讓除役軍艦給台灣仍不足以產生象徵性意義,出售戰鬥機、或是簽訂協議協助台灣研發國產潛艦之類更具重大意義的軍售,才有可能產生提振士氣的效果。

但也正如我們所見,出售武器一事對於華盛頓當局是一大燙手山芋,華府害怕因為「台灣問題」而與北京反目的傾向,最近幾年來似乎不斷加劇。除非這種新的「正常狀態」突然決裂,新一輪的對台軍售在目前看來恐怕是辦不到的。

不過,美國還是能夠採取一些措施讓台灣軍隊重新振作起來,既給予他們全新的使命感,同時讓他們在亞洲軸心之中成為更積極可靠的夥伴。聯合軍事演練恐怕是北京無法容忍的,但還是應當邀請台灣海軍、海巡署、司法部門以及非政府組織一同參加多國合作的行動,包括災害救援、人道援助、打擊海盜和重大搜救任務。這樣的交流也可以先從台灣與日本之間的有限雙邊合作展開,隨後再逐步納入其他國家,包括中國在內,台灣的海巡署近年來已經和中國進行過多次聯合演練,2016年還會擴大舉辦。

從恢復地位到關係正常化

雖說就連這樣的合作都有可能激怒北京,但也還是有化解憤怒的辦法,這部分的責任則在於台灣自身。首先,台灣外交人員、民意代表以及大眾媒體需要大規模的文化調適,他們的言行必須更有分寸,更注重台灣在雙邊乃至多邊跨國參與行動上的實質意義,而非宣傳價值。

台灣外交人員對於任何足以彰顯台灣(或中華民國)在國際上合法地位的發展大力宣傳,而且看重儀式更甚於實質的表現是完全可以理解的,畢竟北京當局數十年來已經在國際上有效孤立了台灣。最近華府雙橡園的元旦升旗風波具體而微地展現了這一現象。然而,台北當局若能承諾不過度吹噓台灣有限的雙邊合作或多邊參與,對於降低外國資本的疑慮將會大有助益,讓他們相信與台灣往來不至於導致和北京交惡。

就這點來說,台灣的孤立有一部份也是自己造成的。我不得不說,無論是在民進黨還是國民黨政府時代,台灣外交人員對於理當秘密進行的雙邊合作公開張揚,使得他們完全喪失了在外國政府內部的盟友。我從許多外國政府的消息來源都聽過這樣的怨言,他們從此對於台灣外交官提高警覺,對台灣外交部的整體評價也很惡劣。因此,台灣若是要在軸心之中扮演理應擁有的角色,它首先必須重建外國對自己的信任。它必須努力恢復自己的地位。

台灣的非軍事角色與軍事角色

基於台灣目前的處境,台灣若是要在純粹軍事層面上參與美國的亞洲再平衡戰略,從事情報共享等工作(例如,透過新竹樂山基地的雷神早期預警雷達系統,這類參與就必須保持高度機密。在這種狀況下,台灣就必須滿足於實質參與而捨棄宣傳價值。現階段凸顯台灣在亞洲再平衡之中的軍事角色是十分不智的,這只能升高緊張對立,無法促成亞洲軸心所要達成的區域穩定。

儘管我們目前對於軸心的確切形態仍不得而知,但軸心要有意義的話必須包含一些非軍事成份,這點毋庸置疑,而這正是台灣最有發展空間的面向。打擊海盜、反制武器擴散、跨國搜救、災害救援、人道援助和人力情報,都屬於日後軸心更趨完善且永續發展所需的眾多並非純屬軍事的領域,台灣在其中的角色理當不至於「挑釁」北京、引起對立。中國及其他國家透過這些領域的交流,也能漸漸習慣一個在新興的跨國多邊結構中「發聲」,而又未必是在反制中國崛起的台灣。北京當局很可能還是要繼續反對納入台灣,但外國資本會更容易向中國官員說明,台灣對於全球公域(global commons)的實質貢獻足以讓全人類受益,包括中國在內。亞洲再平衡的這一面向,或許是台灣在跨國多邊論壇的參與正常化的最佳契機。

北京的主權宣稱讓台灣處在一個極其艱困,卻也獨一無二的處境之中。正因如此,相較於美國其他的潛在盟友,將台灣納入美國的亞洲再平衡計畫,需要的是比台灣官員及大眾所預期更多的耐心、實用主義,以及更少的浮誇。或許這不是最理想的狀況,至少那些正當地主張台灣有權和其它國家一樣完整參與國際社會的人們未必能夠接受,但在現階段,一個更加低調克制、卻絕非更無關緊要的角色,對台灣而言才是最切合實際的。

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